作者 | 第一財(cái)經(jīng) 安然然

封圖 | 無人駕駛車輛行駛在深圳市坪山區(qū)的道路上

國內(nèi)自動駕駛行業(yè)的地方立法工作按下“加速鍵”，合肥、武漢、北京等地近期陸續(xù)出臺自動駕駛或智能網(wǎng)聯(lián)汽車相關(guān)條例，透露出積極的政策信號。

近日，《武漢市智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展促進(jìn)條例》（下稱“武漢《條例》”）《合肥市智能網(wǎng)聯(lián)汽車應(yīng)用促進(jìn)條例》（下稱“合肥《條例》”）《北京市自動駕駛汽車條例》（下稱“北京《條例》”）相繼獲批，三部地方性法規(guī)都將于2025年上半年正式實(shí)施?！稄V州市智能網(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新發(fā)展條例》也于此前獲得廣州市人大常委會表決通過，待廣東省人大常委會批準(zhǔn)后公布施行。

據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，國內(nèi)已有50多個城市出臺自動駕駛試點(diǎn)示范政策或制定自動駕駛相關(guān)地方立法。從2022年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)頒布國內(nèi)首部智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理?xiàng)l例至今，包括深圳、上海、無錫、蘇州、陽泉、杭州、武漢、合肥、北京等在內(nèi)的多個城市陸續(xù)通過地方立法先試，勾畫出了區(qū)域內(nèi)規(guī)范和促進(jìn)自動駕駛汽車創(chuàng)新應(yīng)用的藍(lán)圖。其中，北京和武漢的立法尤為矚目。

在國家層面的自動駕駛專門法案尚未被正式提上日程之時，業(yè)內(nèi)不少專家認(rèn)為地方立法不僅能促進(jìn)自動駕駛及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，推動區(qū)域自動駕駛技術(shù)應(yīng)用的良性競爭，更能為更多地方立法提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動未來國家層面的立法進(jìn)程。

“近期包括武漢、北京等多個地方出臺自動駕駛新法規(guī)，讓行業(yè)人士、社會公眾，甚至一些國外同行與決策者都感受到了中國在推進(jìn)自動駕駛應(yīng)用技術(shù)上的積極性。”長期關(guān)注自動駕駛立法工作的中國政法大學(xué)法學(xué)院教授張力告訴第一財(cái)經(jīng)。

為自動駕駛車輛上路立法

“地方性法規(guī)首先明確了自動駕駛的分級標(biāo)準(zhǔn)，明確了自動駕駛汽車的定義?！?/span>北京市京都律師事務(wù)所兼職律師、中國政法大學(xué)教授鄭飛指出。

在工業(yè)和信息化部發(fā)布的《汽車駕駛自動化分級》中，駕駛自動化從L0到L5按6級劃分：L0級為駕駛員駕駛，L1、L2級別為人類駕駛員主導(dǎo)，系統(tǒng)輔助；從L3級別開始，車輛控制權(quán)逐漸交由自動駕駛系統(tǒng)，L3級為有條件自動駕駛，L4級為高度自動駕駛，L5級為完全自動駕駛。

在國內(nèi)首部智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理?xiàng)l例》（下稱“深圳《條例》”）中，有條件自動駕駛、高度自動駕駛和完全自動駕駛的概念得以明確，并逐步確立了我國自動駕駛汽車分級規(guī)制的基本模式。近期武漢和北京相繼出臺的條例，在對智能網(wǎng)聯(lián)汽車或自動駕駛汽車下定義時，也都涵蓋了有條件自動駕駛、高度自動駕駛和完全自動駕駛?cè)N類型。越來越多的區(qū)域?yàn)長3級及以上級別自動駕駛汽車提供了明確的制度規(guī)范，在鄭飛看來，這意味著自動駕駛汽車政策環(huán)境迎來更多積極因素。

除了擁抱更高級別的自動駕駛，近期各地已出臺的法規(guī)也為自動駕駛汽車如何上路進(jìn)行了規(guī)定，盡管不同條例在具體設(shè)計(jì)上有所差異，但總體圍繞支持應(yīng)用場景、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、上路通行管理等多個方面，為自動駕駛汽車上路提供了有力的法制保障。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，合肥、武漢、北京等地條例都設(shè)置了專章進(jìn)行規(guī)范。例如北京《條例》明確新建、改建、擴(kuò)建道路，應(yīng)當(dāng)按照智慧交通發(fā)展規(guī)劃和自動駕駛汽車發(fā)展規(guī)劃要求，與自動駕駛智能化路側(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銜接。要求制定設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，報市人民政府批準(zhǔn)，還明確市政府統(tǒng)籌建設(shè)全市統(tǒng)一的自動駕駛汽車服務(wù)管理平臺，自動駕駛汽車相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定上傳數(shù)據(jù)等。

武漢《條例》明確支持“車路云一體化”建設(shè)，規(guī)定市人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌車路云一體化建設(shè)，制定并組織實(shí)施通信設(shè)施、感知設(shè)施、計(jì)算設(shè)施等智能網(wǎng)聯(lián)汽車基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；明確市人民政府應(yīng)當(dāng)依托國家智能網(wǎng)聯(lián)汽車（武漢）測試示范區(qū)車城網(wǎng)平臺，建設(shè)全市統(tǒng)一的智能網(wǎng)聯(lián)汽車數(shù)據(jù)管理服務(wù)平臺，依法采集、管理和利用智能網(wǎng)聯(lián)汽車運(yùn)行數(shù)據(jù)。

在上路運(yùn)行管理方面，多地法規(guī)均對自動駕駛汽車的測試、示范應(yīng)用及上路通行等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并明確了各部門職責(zé)，建立了規(guī)范化的管理體系。

例如，北京《條例》明確支持自動駕駛汽車應(yīng)用于個人乘用車出行，除校車業(yè)務(wù)外的城市公共汽電車、出租車、汽車租賃等客運(yùn)服務(wù)，還有擺渡接駁、環(huán)衛(wèi)清掃、治安巡邏等城市運(yùn)行保障等出行服務(wù)。

鄭飛告訴第一財(cái)經(jīng)，該條例為自動駕駛技術(shù)應(yīng)用授權(quán)了更廣泛的應(yīng)用場景，能夠有效促進(jìn)技術(shù)的快速發(fā)展和成熟，特別是將“個人乘用車出行”納入條例，釋放出自動駕駛技術(shù)已經(jīng)較為成熟，已處于大規(guī)模應(yīng)用前夜的積極信號。

在車輛上路的流程規(guī)定上，多地條例均明確要求自動駕駛車輛或智能網(wǎng)聯(lián)汽車需經(jīng)過道路測試、示范應(yīng)用和安全評估等程序后，方可申請上路，形成了較為完備的測試與運(yùn)營規(guī)范，但在具體要求上不同地方的法規(guī)有所區(qū)別。比如北京《條例》在第四章“上路通行管理”中提出了完整的制度設(shè)計(jì)，貫穿了從技術(shù)驗(yàn)證、場景應(yīng)用到實(shí)際運(yùn)營的全過程管理，還詳細(xì)規(guī)定了自動駕駛汽車的創(chuàng)新應(yīng)用場景和測試、應(yīng)用活動的分階段審批流程。

在張力看來，北京和武漢的立法尤為矚目?！氨本┦鞘锥?，其對其他各地的立法有引領(lǐng)作用；而武漢，據(jù)各種公開報道，該地發(fā)放的各類自動駕駛道路測試、運(yùn)營牌照數(shù)量，以及在該地常態(tài)化測試和運(yùn)營的智能網(wǎng)聯(lián)車輛規(guī)模均在國內(nèi)領(lǐng)先。這兩地的立法，對于自動駕駛特別是L3級別技術(shù)的推廣有標(biāo)桿性的意義?！?/span>

從測試活動轉(zhuǎn)向應(yīng)用推廣

“促進(jìn)”“創(chuàng)新”“應(yīng)用”……縱觀近期出臺的幾部地方性法規(guī)，這些字眼在條款內(nèi)容中頻繁出現(xiàn)，在張力看來，這說明地方相關(guān)立法仍然以促進(jìn)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要導(dǎo)向。

鄭飛提到，法規(guī)鼓勵“創(chuàng)新”，不僅為企業(yè)營造了良好的創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新積極性，還能促進(jìn)自動駕駛汽車涉及的產(chǎn)業(yè)之間的深度合作與協(xié)同發(fā)展，共同推進(jìn)自動駕駛技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，加速產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

此外，法規(guī)還通過支持多種技術(shù)路線融合發(fā)展及創(chuàng)新應(yīng)用活動，為自動駕駛技術(shù)在物流、環(huán)衛(wèi)、巡邏等多個場景中的應(yīng)用提供了合法依據(jù)，使企業(yè)能夠更好地將技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為商業(yè)價值，加速自動駕駛技術(shù)的普及和商業(yè)化進(jìn)程。

▲圖為無人駕駛觀光車、零售車

其中，多部地方法規(guī)對自動駕駛汽車的測試區(qū)域、方法和安全要求等進(jìn)行明確規(guī)定，確保技術(shù)在實(shí)際場景中的安全性與合法性。鄭飛指出，這有助于企業(yè)在合規(guī)的框架內(nèi)開展創(chuàng)新測試，降低測試風(fēng)險，提高測試結(jié)果的可信度和可靠性，為技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

比如武漢《條例》在國內(nèi)首次明確提出要構(gòu)建全方位安全保障體系，全面涵蓋車輛運(yùn)行、應(yīng)用服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)和個人信息等安全管理和保護(hù)領(lǐng)域，將全流程、全生命周期安全作為重中之重，置于規(guī)范之中。

北京《條例》則首次提出以試點(diǎn)方式推動自動駕駛道路運(yùn)輸服務(wù)商業(yè)化落地，規(guī)定符合特定條件的主體在京開展道路應(yīng)用試點(diǎn)活動，應(yīng)當(dāng)向交通部門申請取得相應(yīng)類別的試點(diǎn)資質(zhì)。鄭飛指出，該條規(guī)定為自動駕駛汽車企業(yè)商業(yè)化運(yùn)營提供了法律依據(jù)，有助于推動自動駕駛汽車行業(yè)的合規(guī)發(fā)展。這也意味著自動駕駛汽車從測試應(yīng)用階段正式進(jìn)入試點(diǎn)經(jīng)營階段。

在鄭飛看來，對比早期深圳與上海公布的地方性法規(guī)，近期不管是武漢還是北京出臺的條例都透露出新的政策信號：法規(guī)重點(diǎn)從測試活動轉(zhuǎn)向應(yīng)用推廣。這標(biāo)志著自動駕駛立法從關(guān)注規(guī)范測試和示范應(yīng)用活動向聚焦自動駕駛汽車商業(yè)化落地轉(zhuǎn)變。

他指出，地方性法規(guī)的出臺，不僅能為自動駕駛車企未來的技術(shù)研發(fā)提供明確的指引，為企業(yè)提供清晰的測試、應(yīng)用及商業(yè)化路徑，降低法律風(fēng)險，有助于自動駕駛技術(shù)的商業(yè)化落地，還將增強(qiáng)市場信心與公眾信任，特別是法規(guī)中對安全保障的強(qiáng)調(diào)將有助于提升公眾對自動駕駛技術(shù)的信任度，為自動駕駛技術(shù)的普及和商業(yè)化奠定基礎(chǔ)。

“但立法不是萬能的?！睆埩Ρ硎?，“推動更多的自動駕駛車輛投入商業(yè)化運(yùn)營，還需要后續(xù)配套舉措及時跟上。”

此前，深圳被賦予在人工智能、無人駕駛等新興領(lǐng)域的先行先試權(quán)，深圳《條例》就提出了不少具有創(chuàng)新性的制度規(guī)定。

包括市工業(yè)和信息化部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)技術(shù)成熟程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，組織制定智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品地方標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者的申請，將符合深圳市地方標(biāo)準(zhǔn)的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品列入深圳市智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品目錄。智能網(wǎng)聯(lián)汽車列入國家汽車產(chǎn)品目錄或者深圳市智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品目錄，并取得相關(guān)準(zhǔn)入后，可以銷售；經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記，可以上道路行駛；經(jīng)交通運(yùn)輸部門許可，可以從事道路運(yùn)輸經(jīng)營活動。

但此后，“深圳市智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品目錄”暫無下文，在深圳被投入生產(chǎn)、銷售、使用與商業(yè)化的符合國家汽車產(chǎn)品目錄的智能網(wǎng)聯(lián)汽車的體量也并沒有顯著提升。

今年年內(nèi)，合肥、武漢、北京市的相關(guān)法規(guī)也將正式生效，但大眾想象的無人駕駛車輛遍地跑的場面，并不會很快到來。張力指出，自動駕駛車輛商業(yè)化落地的推進(jìn)速度，事實(shí)上取決于技術(shù)的成熟度、當(dāng)?shù)叵肜眉夹g(shù)做什么，以及相關(guān)部門的配套措施何時推出。

“預(yù)計(jì)在北京《條例》實(shí)施后，相關(guān)技術(shù)的開發(fā)與申請會增加，但是我們注意到《條例》中有一些授權(quán)性條款，比如規(guī)定自動駕駛汽車相關(guān)企業(yè)需要在北京市測試自動駕駛功能的，可以申請開展道路測試活動；道路測試的管理辦法由市經(jīng)濟(jì)和信息化部門會同市交通、公安機(jī)關(guān)交通管理等部門制定。因此，想讓更多車輛投入道路測試、示范應(yīng)用活動，還需要等待相關(guān)部門明確具體的辦法規(guī)定?！睆埩φf。

展望上位法明確安全責(zé)任

合肥、武漢、北京等地接連“出招”規(guī)范和促進(jìn)自動駕駛汽車創(chuàng)新應(yīng)用，區(qū)域之間的競爭意味愈發(fā)明顯。

張力表示，從武漢《條例》的具體條款可以感受到當(dāng)?shù)匚詣玉{駛企業(yè)的意圖。當(dāng)下，越來越多地區(qū)都在為自動駕駛技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用建章規(guī)制，那些在制度設(shè)計(jì)上存有短板但又想積極參與自動駕駛發(fā)展競賽的區(qū)域，如果不及時跟上進(jìn)行地方立法先試，很有可能失去相關(guān)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)鏈的青睞。

2024年7月，工信部等五部門公布智能網(wǎng)聯(lián)汽車“車路云一體化”應(yīng)用試點(diǎn)城市名單，包括北京、上海、重慶、沈陽、南京、蘇州等20個城市。張力認(rèn)為，對那些獲得國家智能網(wǎng)聯(lián)汽車“車路云一體化”應(yīng)用試點(diǎn)資格的城市來說，立法的緊迫性更大。

各地陸續(xù)為自動駕駛立法，側(cè)面反映出圍繞自動駕駛的發(fā)展競爭正在全國區(qū)域之間興起?！巴ㄟ^各地的良性競爭，實(shí)際上可以推動技術(shù)以及法律制度設(shè)計(jì)的進(jìn)步。”張力說。

鄭飛也強(qiáng)調(diào)，地方立法為國家層面的立法提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動了國家層面立法的進(jìn)程。不僅如此，地方立法還能推動立法模式創(chuàng)新。例如，深圳《條例》不僅限于產(chǎn)業(yè)促進(jìn)，而是采用了綜合規(guī)制的模式，更為全面的立法思路有助于推動未來產(chǎn)業(yè)市場形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

但是第一財(cái)經(jīng)采訪的專家也表示，地方立法對于事故責(zé)任劃分的探索空間有限，還需要展望未來《道路交通安全法》的修訂，以期在國家法律層面，為自動駕駛車輛的交通事故責(zé)任劃分提供更加明確的規(guī)定。

目前《道路交通安全法》修訂工作列入了國務(wù)院2024年度立法計(jì)劃及十四屆全國人大常委會立法計(jì)劃的第一類項(xiàng)目。2025年1月12日至13日召開的中央政法工作會議，在研究部署2025年政法工作時指出，對重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域，司法部要主動研究提出立法建議。比如，要研究無人駕駛、低空經(jīng)濟(jì)、人工智能、虛擬貨幣、數(shù)據(jù)權(quán)屬等新問題。會議還要求，對需要進(jìn)一步完善的要及時“改”，推動修改道路交通安全法等法律。

地方立法先試，無疑為后續(xù)各地以及國家立法提供了范本?！暗绾纹平獾胤搅⒎媾R的瓶頸，還需要國家層面的道路交通安全法來做出回應(yīng)，甚至需要展望對自動駕駛進(jìn)行國家層面的專門立法。”張力說。